番禺區(qū)是廣州市南部的近郊區(qū)，1980年代末以來自下而上的農(nóng)村工業(yè)化帶來了集體建設(shè)用地的蔓延擴散。集體建設(shè)用地用途以村屬工業(yè)為主，部分區(qū)位較好的城中村也在集體用地上建設(shè)商業(yè)、酒店、專業(yè)市場等設(shè)施。

2000年以后，番禺曾致力于對鎮(zhèn)、村及村級以下農(nóng)村工業(yè)點進(jìn)行集聚，建立鎮(zhèn)為單位的工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地的集約利用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社區(qū)屬性、園區(qū)集聚巨大的協(xié)商交易成本和村組之間利益協(xié)調(diào)困難，跨村或跨鎮(zhèn)街的土地整合難以實現(xiàn)。

2009年廣東省與國土資源部(現(xiàn)為自然資源部)協(xié)作推動“三舊改造”(舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊，簡稱“三舊”)，為集體土地的再開發(fā)提供了政策保障。然而至2016年底改造政策實施7年以來，集體建設(shè)用地改造非常緩慢，僅實施了4宗

為何制度供給并沒有大規(guī)模撬動低效集體用地的改造?

2014年底番禺區(qū)納入三舊改造圖斑的村屬舊廠房用地

土地開發(fā)的制度因素

制度是一個社會的博弈規(guī)則，是人所創(chuàng)造的用以塑造人們相互交往的行為的框架。制度的基本構(gòu)成包括正式的規(guī)則、非正式的約束(行為規(guī)范、慣例和自我限定的行事準(zhǔn)則)以及它們的實施特征。

制度具有安全功能和經(jīng)濟(jì)功能(規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部收益)，一個穩(wěn)定的社會制度主要功用在于減少人們交往中的不確定性，增加個人效用。土地開發(fā)的制度設(shè)計決定了土地開發(fā)的利益關(guān)系，土地利益關(guān)系包括代表城市整體的公共利益和無數(shù)的個體利益。

我國漸進(jìn)式市場經(jīng)濟(jì)改革帶來土地制度的不確定性、農(nóng)村土地城市化過程中呈現(xiàn)的制度不確定性，表現(xiàn)在農(nóng)民土地利益和城市總體利益相互關(guān)系的不明確限定，發(fā)展型地方政府與事實上的土地使用者對土地租金的爭奪，從而帶來土地租值消散，以及中心城區(qū)的密實化和半城市化地區(qū)的土地利用破碎，難以形成最優(yōu)的土地使用。

在珠三角，土地開發(fā)不僅決定于土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場制度和土地使用管制等正式制度，也受宗族文化、農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知、家族網(wǎng)絡(luò)和人情信用等非正式制度影響國家主導(dǎo)的土地制度安排約束了土地從資源向資產(chǎn)再向資本的轉(zhuǎn)化過程和程度，體現(xiàn)了政府所代表的社會公共利益最大化的目標(biāo);而基于農(nóng)民集體社會生產(chǎn)關(guān)系形成的非正式制度的目標(biāo)卻是延續(xù)村集體福利性社區(qū)經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)公平導(dǎo)向的成員共同富裕，而非土地經(jīng)濟(jì)效率的最大化。當(dāng)城市開發(fā)進(jìn)入到農(nóng)村集體建設(shè)用地的領(lǐng)域，土地開發(fā)的利益沖突就會凸顯。

制度供給與制度失效

制度供給與制度需求相一致，形成資源分配的“帕累托最優(yōu)”稱之為制度均衡，是一種理想狀態(tài)。土地開發(fā)受到外部市場波動、產(chǎn)業(yè)需求偏好等各種因素的影響，制度供需處于長期的制度不均衡狀態(tài)，國家干預(yù)可以補救持續(xù)的制度供給不足。

制度是一種稀缺的公共品，正式的制度安排創(chuàng)新的密度和頻率少于社會最優(yōu)。土地開發(fā)制度是社會利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)性制度，由政府供給主導(dǎo)。由于政府主體和非政府主體的目標(biāo)函數(shù)與約束條件的差異，兩大主體對制度安排的成本與收益的預(yù)期值不一樣，進(jìn)而存在政府制度供給與非政府主體制度需求的矛盾。

現(xiàn)實中制度供給與需求的錯配導(dǎo)致制度失效的現(xiàn)象比比皆是，最顯著的是房地產(chǎn)調(diào)控政策的失效，導(dǎo)致房價調(diào)控越調(diào)越高”的怪象。對于城鄉(xiāng)土地沖突矛盾劇烈的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)，制度供給對土地開發(fā)控制起著關(guān)鍵作用，已有研究反映珠三角地區(qū)由于制度供給的缺失、時滯與不當(dāng)，加劇了城中村的違法建設(shè)。

集體建設(shè)用地開發(fā)的制度變遷

1953年合作社運動取消了農(nóng)地私有制，以土地集體所有制取而代之。集體所有制意味著農(nóng)村集體對土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的所有權(quán)，而不是任何條件下的“所有”。集體土地作為一種生產(chǎn)資料而非經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)的殘缺。

農(nóng)村集體無權(quán)為自身非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將農(nóng)地轉(zhuǎn)變成為建設(shè)用地，集體土地只能通過“征地”出售給國家轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而不能出售給任何其他企業(yè)或個人。在宗族文化強大的珠三角地區(qū)，農(nóng)村土地的使用實際上由自然村(村民小組)所掌握，當(dāng)城市化推動土地非農(nóng)使用，就會形成高度分散自治的土地開發(fā)主體。

1978年國務(wù)院出臺《開展對外加工裝配業(yè)務(wù)試行辦法》，規(guī)定廣東、福建可以實行來料加工試點，同年東莞縣虎門鎮(zhèn)創(chuàng)辦了全國第一家“三來一補”企業(yè)——太平手袋廠，打開了珠三角利用集體土地進(jìn)行農(nóng)村就地工業(yè)化的序幕。

完善歷史用地手續(xù)和簡化土地確權(quán)

產(chǎn)權(quán)清晰是實施再開發(fā)的必要條件，三舊政策允許發(fā)生在不同時期的“三舊”用地采取按照用地發(fā)生時的法律政策處理(處罰)后完善征收手續(xù)，原業(yè)主以協(xié)議出讓方式取得土地使用權(quán)。完善用地手續(xù)時可按照現(xiàn)狀報批，不再補辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，無需扣減新增建設(shè)用地指標(biāo)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)和建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)，不產(chǎn)生耕地占補平衡問題，不繳交新增建設(shè)用地有償使用費。

集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有和協(xié)議出讓

三舊政策允許城市建設(shè)用地規(guī)劃范圍內(nèi)的舊村莊在集體經(jīng)濟(jì)組織自愿(2/3成員同意)情況下轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地參與改造。在珠三角通過“征地”方式將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為政府所控的國有土地已越發(fā)困難，在不違反土地管理法的基礎(chǔ)上，通過“集體土地國有化轉(zhuǎn)制”實現(xiàn)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換，從而賦予土地流通權(quán)能，成為“征用”之外實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化管理，顯化農(nóng)村土地價值的創(chuàng)新途徑。

集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有后可采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)出讓給原村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造。協(xié)議出讓價格根據(jù)是否與舊村居整體改造而異，僅為規(guī)劃用途市場評估價的20%~40%。“協(xié)議出讓、自行改造”保留了農(nóng)民集體土地的開發(fā)權(quán)，賦予集體土地轉(zhuǎn)變用途和強度的發(fā)展權(quán)。

農(nóng)民集體分享土地增值收益

傳統(tǒng)改造模式下，理論上集體建設(shè)用地通過土地征收入市實現(xiàn)增值，業(yè)權(quán)人只能得到基于土地現(xiàn)狀用途的補償，因城市發(fā)展和規(guī)劃變更帶來的土地增值收益大部分歸政府和開發(fā)商所有。

三舊改造政策擴大了農(nóng)民在城市更新中的收益分配，集體建設(shè)用地的土地出讓純收益的60%專項用于支持“城中村”改造、村莊整治、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)。政府獲得的土地出讓收益部分作為“準(zhǔn)社會利益”用以補貼實際改造項目。有證合法的集體建設(shè)用地可按毛容積率1.8計算權(quán)益建筑面積，是番禺區(qū)現(xiàn)狀集體舊廠房用地平均容積率的2倍多。

正如前文所述，三舊改造政策為集體建設(shè)用地的再開發(fā)提供了新的契機，但實施進(jìn)程非常緩慢，原因何在?

宗族傳統(tǒng)文化下的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知局限

在村社宗族小共同體自治觀念下，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源是宗族存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，具有宗族傳統(tǒng)與重商精神的宗族集體活動對城中村聚集財富、共同抵御風(fēng)險和外部壓力起了重要的作用，由于宗族的諸多功能和職責(zé)通過集體組織出面承擔(dān)、主持，守住土地成為延續(xù)宗族家業(yè)，維系村莊集體的底線。

番禺縣鎮(zhèn)村志(1996)顯示，1987年番禺縣內(nèi)有祠堂的氏族共96姓，其中同姓不同宗的頗多。宗族組織的“氏族束縛”滿足了個體的社會與經(jīng)濟(jì)需求，助長了個人的依賴性和惰性，阻礙了集體土地使用的經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化。

村社非正式社區(qū)經(jīng)濟(jì)的制度約束

股份合作經(jīng)濟(jì)社得以凝聚的基礎(chǔ)是“守護(hù)型經(jīng)營模式”和“弱性內(nèi)部市場保護(hù)機制”，股民成員不愿承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，選擇低價將土地的經(jīng)營權(quán)讓渡給能夠承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的投資者，通過經(jīng)營出租土地和物業(yè)以獲取穩(wěn)定的租金。

行走在法律和土地制度邊緣的農(nóng)村租賃經(jīng)濟(jì)作為一種非正式經(jīng)濟(jì)，其租金價格遠(yuǎn)低于國有土地，且具有短期尋租特征。番禺集體商業(yè)、工業(yè)物業(yè)的租金分別為20~30元/平方米·月、10~15元/平方米·月，土地租金僅為2~5元/平方米·月，并以3到5年10%上下的遞增比例增值，物業(yè)租期僅3~5年，土地租期長達(dá)20~50年。

土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)制度的供需不均衡

集體建設(shè)用地一級流轉(zhuǎn)方式包括出讓和出租。由于尚未明確集體建設(shè)用地出讓入市的規(guī)劃條件、土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅費征收標(biāo)準(zhǔn)、土地抵押融資辦法、集體建設(shè)用地交易及利用的監(jiān)管機制，以及集體建設(shè)用地地價評估等政策，村集體對流轉(zhuǎn)政策的有效期和穩(wěn)定性持質(zhì)疑態(tài)度，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出讓入市后到期無法收回土地。

集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)和發(fā)展權(quán)殘缺導(dǎo)致開發(fā)商無法以土地抵押、融資;民營資本進(jìn)入舊改只能采用經(jīng)營權(quán)來貸款，無法取得銀行信貸資本和政府的貼息資金。

2010—2015年番禺區(qū)公共財政收支情況

2013年番禺各鎮(zhèn)街財政收入與村級收入占比情況

2014年番禺區(qū)鎮(zhèn)街財政預(yù)算收支差

村集體對制度的認(rèn)知局限和保守經(jīng)營模式，歸根到底是社區(qū)股份合作制經(jīng)濟(jì)缺乏正式制度的治理，只能依賴于集體社區(qū)內(nèi)部的“地方性”知識系統(tǒng)和特定的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)。

雖然非農(nóng)化村莊在城市化過程中面臨社區(qū)制的解體，但深植于農(nóng)村社會的文化習(xí)俗和經(jīng)濟(jì)關(guān)系不會立刻消失和被終止;傳統(tǒng)觀念的文化土壤、都市環(huán)境的心理適應(yīng)以及經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)在牽引導(dǎo)致都市宗族仍將存續(xù)。農(nóng)民對資產(chǎn)運作的安全、公平訴求仍然存在。

在完善土地制度的同時，政府還需通過更完善的政策供給和有力的財政保障，與村集體重建信任，替代宗族網(wǎng)絡(luò)對集體經(jīng)濟(jì)的庇護(hù)和穩(wěn)定作用，從而使農(nóng)民放下手中牢牢緊握的土地經(jīng)營權(quán)，交由政府和市場統(tǒng)籌開發(fā)，獲得土地最優(yōu)使用。

當(dāng)然，本文僅考慮了土地制度轉(zhuǎn)型對集體建設(shè)用地再開發(fā)的作用，然而改造的推動與城市產(chǎn)業(yè)政策、政府治理模式密切相關(guān)。在推動土地制度供給的同時，也需關(guān)注農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)制、失地農(nóng)民的安置發(fā)展等制度供給，這些議題還需進(jìn)一步研究。

今年起廣州政府對舊村改造的支持空前盛大，很多房企和律所也逐漸轉(zhuǎn)型踏出舊改步伐。此中做舊村改造的企業(yè)里面，或多或少都會遇到問題，項目進(jìn)度的快慢，就取決于解決這些問題能力，時間就是金錢，如何推動項目，如何將城市更新周期縮短一半。是我們應(yīng)該共同考慮和解決的難題！

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來源：城市規(guī)劃